A gestão de contratos de obras públicas compreende uma série de processos para assegurar o trâmite de responsabilidades e recursos idôneos e eficientes, que atendam às necessidades do poder público da melhor maneira possível.
Até abril de 2023, essa gestão exigirá atenção redobrada. O motivo é a sanção da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, sem a respectiva revogação imediata e/ou integral das demais legislações que regulam as licitações. Nesse período, a Nova Lei de Licitações deverá ser observada paralelamente à Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 e outros documentos legais relevantes para a licitação de serviços de engenharia.
Desse modo, é fundamental verificar os itens vetados para atender aos preceitos legais em cada momento do processo licitatório. Mas, além de cumprir as leis, deve-se observar boas práticas que proporcionem melhores resultados na contratação dos serviços para execução de obras públicas.
É possível identificá-las nas próprias legislações e em conteúdos elaborados pelo poder público, como a Cartilha de boas práticas da gestão contratual de obras públicas, da AUDIN (Auditoria Interna do Ministério Público da União) e o manual Obras públicas em 10 passos, do TCU (Tribunal de Contas da União). Ambos os materiais foram publicados em 2021 e se encontram atualizados com a Lei 14.133.
Neste artigo, pretendemos facilitar um pouco a vida de gestores públicos e construtoras interessadas em concorrer a licitações, trazendo alguns dos principais pontos que sinalizam boas práticas na gestão de contratos de obras públicas. Confira!
Cuidados relevantes durante a Fase preliminar à licitação
O sucesso do resultado da contratação de uma obra pública depende do cuidado em cada fase do processo de licitação. Portanto, há boas práticas no que tange ao processo preliminar à licitação que, se não observadas, poderão prejudicar todas as demais etapas. A seguir vamos oferecer algumas dicas para cada um dos pontos desse momento da licitação.
Consulte o usuário final para elaborar o programa de necessidades
Uma prática fundamental para elaborar um programa de necessidades mais contundente é incluir, na medida do possível, os destinatários da obra no processo. Afinal, ninguém melhor para sinalizar quais são os requisitos fundamentais da construção do que aqueles que a utilizarão. Consultar o usuário final para levantar as necessidades do projeto construtivo favorece que a obra cumpra uma função efetivamente pública.
Considere cenários variados nos estudos de viabilidade
Os estudos de viabilidade são determinantes para oferecer as melhores respostas às necessidades definidas no momento anterior. Com a finalidade de fundamentar os próximos níveis do projeto, é indispensável que ele seja realista e consistente, baseando-se em elementos factíveis e normas relacionadas aos órgãos de interesse, como a legislação ambiental.
Contudo, por mais minucioso que seja o estudo, é preciso considerar que vivemos em um contexto atravessado por mudanças constantes. Uma vez que, na maioria dos casos, a construção civil é um processo de médio a longo prazo, é importante considerar possíveis variações de cenário capazes de interferir em seu andamento e resultados.
Essas projeções, que devem se pautar igualmente em análises pertinentes, ajudarão na elaboração de um projeto mais seguro e eficiente, mesmo diante de imprevistos.
No estudo de viabilidade, o gestor deve avaliar os aspectos legais, técnicos, econômicos, sociais e ambientais da obra.
Pense no anteprojeto como a estrutura de uma construção
O parágrafo 2º do Art. 46 da Lei 14.133 de 2021 prevê a contratação integrada, que exige apenas o anteprojeto para lançamento da licitação e determina que a elaboração do projeto básico seja feita pelo contratado. Essa mudança foi alvo de críticas à Nova Lei da Licitação, pois o anteprojeto não oferece consistência suficiente para os trâmites licitatórios.
Nesse contexto, o elemento que sequer era considerado obrigatório, publicado no manual de Obras Públicas em 2013, demanda maior atenção. O anteprojeto é definido pela Lei 14.133 como “[…] peça técnica com todos os subsídios necessários à elaboração do projeto básico”.
Dessa maneira, o anteprojeto figura como uma estrutura para o projeto básico e, por conseguinte, outras etapas. A elaboração cuidadosa dessa peça poderá conferir maior qualidade aos próximos passos. Principalmente se o gestor de obras pretende lançar uma licitação na modalidade de contratação integrada, o anteprojeto deverá oferecer um construto sólido para que o contratado elabore um projeto básico satisfatório.
Pontos de atenção referentes à fase interna da licitação de obras públicas
A fase interna da licitação consiste na elaboração do edital, dos projetos e dos demais documentos pertinentes ao processo que será iniciado. Considerando que essa etapa dá corpo à licitação e aos parâmetros de sua execução, ela compreende os elementos mais delicados da gestão de contratos de obras públicas.
Não negligencie o projeto básico
O projeto básico é considerado por vários especialistas como o elemento mais fundamental da licitação para obras públicas. Se o anteprojeto é como uma estrutura, ele confere corpo a cada elemento estudado e esquematizado anteriormente.
Portanto, é de boa prática na elaboração do projeto básico realizar todos os aprofundamentos necessários, a fim de que ele subsidie com eficiência as demais etapas. Na elaboração do projeto básico é que são construídos os levantamentos topográficos; soluções técnicas globais; identificação dos tipos de serviços, materiais e equipamentos; definição do método construtivo; subsídios e orçamento.
Nesse ponto, fica evidente a quantidade e variedade de dados, análises e projeções que a gestão de contratos de obra pública envolve. Soma-se a isso a responsabilidade que envolve a precisão dos dados na construção civil.
Portanto, é indicado que, não somente para o projeto básico, mas para todo o processo, que se lance mão de inovações tecnológicas e metodológicas capazes de conferir maior precisão, segurança e eficiência a cada etapa.
Respeite a função do projeto executivo
Continuando com as metáforas de engenharia, o projeto executivo seria semelhante ao acabamento de uma construção. Ele tem a função de detalhar todos elementos do projeto básico e também de alinhar o documento com as normas técnicas que a obra deverá cumprir.
O que é razoável nesta etapa é se ater ao que for preciso para arrematar o documento, pois ele não pode alterar a essência do projeto básico. Em suma, a melhor prática para um bom projeto executivo é ter um ótimo projeto básico.
Trate os recursos orçamentários estrategicamente
Na gestão de contratos de obras públicas, a lida com os recursos financeiros é inseparável do cronograma de execução. A recorrência de problemas relacionados à gestão de orçamentos de obras públicas é tal que até o público leigo conhece, por meio de casos de superfaturamento, atrasos e abandono de obras públicas.
Muito do acerto nesse momento diz respeito às etapas anteriores. Todavia, podemos adicionar aqui a atenção ao regime de execução, medição e pagamento de itens contratados conforme o cronograma.
A escolha desses elementos deve procurar atender às necessidades do setor público e oferecer segurança à contratada, sempre conforme o contexto. O que não deve ser feito pela gestão pública em hipótese alguma é pagar por um serviço que não foi concluído.
Alie rigor técnico e ético na elaboração do Edital de licitação
Gestores públicos e interessados em concorrer às licitações devem ter em mente que o edital é um instrumento democrático. Isto é: ele deve tornar acessível para os interessados, com clareza e todos os detalhes de interesse, os critérios para concorrer à oportunidade de prestação de serviços.
Na elaboração do edital de licitação deve-se articular o rigor técnico ao rigor ético, de modo que os requisitos exijam exclusivamente o que é inegociável para assegurar a adequada prestação dos serviços pelo proponente.
Tentativas de manipular o documento em favor de determinado prestador de serviços, além de antiético, são passíveis de consequências administrativas. As orientações para uma elaboração adequada do edital se encontram na própria lei e devem ser seguidas minuciosamente.
Pontos de atenção durante a fase externa da licitação de obras públicas
A fase externa da licitação compreende desde a publicação do edital até a sua homologação. Aqui há uma virada nas atividades da gestão de contratos de obra pública. Passa-se de procedimentos mais intelectuais e estratégicos para um momento mais dinâmico, que engloba atividades de natureza operacional, além de ampliar o volume de pessoas envolvidas.
Vamos avaliar as recomendações para cada ponto dessa fase.
A publicação do edital de licitação deve ser amplamente divulgada
No mesmo sentido observado quanto à elaboração do edital, sua função democrática exige acessibilidade para todos os possíveis interessados. Disponibilizar o documento e anexos correspondentes em site eletrônico oficial é obrigatório.
Mas, como boas práticas não se limitam à legislação, é indicado que se faça ampla divulgação por meios físicos e virtuais alinhados com a atividade a ser contratada. Os meios digitais facilitam essa atividade e ainda possibilitam outras ações para democratizar ainda mais o processo, como lives para tirar dúvidas ou fornecer instruções para participação na chamada pública.
Alinhamento entre os membros da comissão de licitação
De todos os momentos no qual a comissão de licitação está envolvida, este é o que exige maior alinhamento e comunicação entre seus membros. Isso evita disparidades e inconsistências no processo de seleção, pois, apesar das definições técnicas, os aspectos subjetivos de cada indivíduo ainda exercem influência em suas decisões.
Fora isso, sempre existem casos que geram dúvidas, diante de situações não previstas no edital, excepcionais ou complicadas. Nesse contexto, além do diálogo entre os responsáveis pela comissão, é importante contar com apoio técnico e jurídico para maior integridade das decisões.
Monitore a recepção de propostas
Como o prazo de recepção de propostas nos processos de licitação é relativamente curto, é interessante acompanhar cotidianamente as submissões para acompanhar o número de proponentes qualificados. Assim, evita-se, por exemplo, descobrir na última hora que o volume e adequação de concorrentes é insatisfatório.
O monitoramento funciona como um termômetro, que poderá indicar a necessidade de ações preventivas, como rever as ações de divulgação, remanejar prazos estrategicamente ou mesmo educar o público para melhor compreensão do edital.
Organize dados da recepção, julgamento e habilitação de propostas
Diante de uma competição, é comum que no mínimo uma pessoa questione o resultado final se ele não lhe agrada. Qualquer um que goste ou acompanhe jogos de futebol sabe disso. Esse tipo de situação pode levar a demora e entraves no andamento do processo licitatório.
Caso as respostas aos recursos não sejam satisfatórias, as complicações podem tomar proporções imprevisíveis. Para prevenir problemas dessa ordem, recomenda-se registrar, de maneira organizada e segura, todos os dados relevantes para justificar as decisões que levaram aos resultados de cada etapa. Isso também torna os procedimentos de licitação mais transparentes.
Boas práticas na gestão de contratos de obras públicas na fase contratual
A fase contratual compreende atividades relacionadas à gestão de contratos, isto é, envolve a efetiva gerência dos processos de execução dos serviços de engenharia. Todos os cuidados dedicados às fases anteriores só farão sentido se forem cumpridos nesse momento. Vejamos as indicações para cada item dessa etapa.
O Contrato é o instrumento primário para gestão da obra pública
O contrato é o documento que assegura o cumprimento de cada etapa da obra conforme as expectativas do edital, portanto, deverá conter de maneira clara e objetiva todos os detalhes relacionados à prestação de serviços e manter-se sempre atualizado.
Merecem atenção especial às definições técnicas, financeiras e o cronograma, básicos para o acompanhamento do serviço. Observa-se que a elaboração do contrato é função do especialista em direito. Todavia, o diálogo dos engenheiros com o setor jurídico será crucial para a qualidade do documento.
A fiscalização da obra não substitui o acompanhamento pela gestão
A fiscalização da obra é realizada por um representante da administração pública designado para isso. A função do fiscal é identificar, notificar irregularidades e exigir sua correção. Portanto, ela não se confunde com o acompanhamento e monitoramento pertinente à gestão de contratos da obra pública.
O controle da execução da obra pela perspectiva da gestão de contratos é diferente. Ele não se centra nos erros e respectivas correções. Ele se atenta à prevenção de problemas e às oportunidades de melhoria. Para que esse acompanhamento seja efetivo, é preciso investir principalmente em duas frentes: dados e relações humanas.
Os dados propiciam uma análise fundamentada do cenário e a habilidade relacional será determinante para comunicar, negociar e estabelecer, de fato, a união de esforços entre o ente público e o contratado para alcançar o melhor resultado dentro do prazo.
A gestão de contratos dos serviços de engenharia não acaba com a entrega
Após a conclusão do trabalho e o aceite do recebimento pela administração pública, a relação contratual permanece durante 5 anos, período de garantia no qual o contratado é responsável por arcar com as necessidades de reparação identificadas.
A boa prática aqui é, mais do que vigiar a edificação para acionar a garantia contratual se cabível, estabelecer um programa de manutenção preventiva. Essa atividade envolve medidas periódicas para evitar a ocorrência de problemas, contribuindo para a preservação da construção e suas funcionalidades.
Diante do volume e diversidade de elementos que a gestão de contratos de obras públicas envolve, uma recomendação crescente é que se faça uso de tecnologias que simplifiquem os processos e qualifiquem os resultados.
No caso específico dos serviços de engenharia, o decreto 10.306 de 2020 estabeleceu o uso do modelo BIM (Modelagem da Informação da Construção) para execução direta ou indireta de obras e serviços dessa área pela administração pública e na Nova Lei de Licitação é indicado como modelo prioritário para esses serviços.
Para saber mais sobre o assunto, continue sua leitura com o artigo: Como o BIM opera na nova Lei de Licitações?